MEMAHAMI KEDUDUKAN PERDA DALAM TATARAN ILMU PERUNDANG-UNDANGAN DAN CITA HUKUM
INDONESIA
Oleh Turiman Fachturahman Nur
Abstrak
Di era otonomi daerah sekarang ini ada
kegamangan memahami Peraturan Daerah sebagai regulasi untuk mengimplementasi
pelaksanaan otonomi daerah, sehingga terjadilah “over dosis“ produk hukum
daerah yang namanya PERDA, sedangkan PERDA hanyalah merupakan salah satu jenis
peraturan perundang-undangan di daerah disamping itu tidak semua masalah di
daerah harus dibuat PERDA dalam kerangka pelaksanaan otonomi daerah,
karena fungsi
Peraturan Daerah mempunyai
berbagai fungsi yaitu: sebagai instrumen kebijakan untuk melaksanakan otonomi
daerah dan tugas pembantuan sebagaimana diamanatkan dalam Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Undang-Undang tentang Pemerintahan
Daerah. Dan merupakan peraturan pelaksanaan dari Peraturan Perundang-undangan
yang lebih tinggi, sebagai penampung kekhususan dan keragaman daerah serta
penyalur aspirasi masyarakat di daerah, namun dalam pengaturannya tetap dalam
koridor Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berlandaskan Pancasila dan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, kemudian sebagai alat
pembangunan dalam meningkatkan kesejahteraan daerah, oleh karena itu materi muatan
PERDA disamping menampung keragaman daerah tetapi materi muatannya tidak boleh
bertentangan dengan nilai-nilai Pancasila, hanya masalah mewujudlkan
nilai-nilai dari tataran abstrak ke ketataran kongkrit, disini perlu adanya
reaktualisasi pembacaan Pancasila yang selaras kontektual saat ini dan perlunya
naskah akademik ketika merancang PERDA.
Kata Kunci : Peraturan Daerah, Peraturan
Perundang-Undangan, Cita Hukum: Pancasila.
A. Kedudukan PERDA sebagai Produk Hukum Daerah
Ketika kita membahas kedudukan PERATURAN DAERAH atau PERDA sebagai produk hukum daerah dalam
struktur hirarki peraturan perundang-undangan, maka yang patut dipahami secara
konsepsional adalah bahwa PERDA adalah salah satu jenis peraturan
perundang-undangan, oleh untuk tidak bias pemahaman perlu kita ketahui apa yang
dimaksud peraturan perundang-undangan, dan apa pengertian PERDA itu sendiri sebagai produk hukum
daerah, apakah ada jenis produk daerah lain yang juga jenis peraturan
perundang-undangan, karena ada pandangan di birokrasi pemerintahan di daerah
bagaimana jika PERDA materi muatan mengacu kepada peraturan menteri sedangkan
peraturan menteri tidak muncul dalam hirarki peraturan perundang-undangan,
kemudian bagaimana mengacunya ketika kita merancang sebuah PERDA agar tidak menabrak peraturan menteri,
mengapa demikian karena tidak dipungkiri banyak Peraturan Menteri yang harus
diacu, bahkan Peraturan Presiden atau lebih tinggi lagi Peraturan Pemerintah
atau lebih tinggi Undang-Undang, yang jadi masalah kadangkala para pemangku
kepentingan (birokrasi pemerintahan) mendapatkan antar jenis peraturan
perundang belum sinkron baik secara vertical maupun horizontal, oleh karena
bahan ini membantu para peserta bimbingan teknis dalam merancang sebuah produk
hukum daerah yang namaPERDA.
Untuk memahami secara holistik dan
komprehensif, maka perlu disamakan persepsi apakah yang dimaksud peraturan
perundang-undangan itu ? mengacu pada ketentuan normatif dalam UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pedoman Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan dan aturan teknisnya, yaitu Permendagri No 16 Tahun 2006
tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah. Berdasarkan pasal 1 angka 2 Peraturan Perundangan adalah
peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang
berwenang dan mengikat secara umum (Pasal 1 angka 2 UU No 10 Tahun 2004 Tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan LN RI TAHUN 2004 Nomor 53)
Berdasarkan Pasal 1 angka 2 UU No 10 Tahun 2004 ada dua subtansi
yang perlu digaris bawahi, yaitu bahwa peraturan perundang-undangan adalah
peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang
berwenang, hal ini berarti secara konsepsional peraturan perundang bisa terbit
dari lembaga negara pada satu sisi atau dari pejabat yang berwenang, kata
kuncinya adalah kewenangan.
Berkaitan dengan kewenangan tentunya berdasarkan struktur tata
pemerintahan daerah kewenangan yang bersumber pada asas dekonsentrasi,
desentralisasi dan medebewin tugas pembantun, pertanyaannya adalah PERDA
sebagai produk hukum daerah bersumber dari kewenangannya yang mana dari ketiga
asas tersebut ?
Berdasarkan Permendagri No 16 Tahun 2006 memberikan batasan
normatif apa yang dimaksud Produk
Hukum Daerah yaitu adalah
peraturarn daerah yang diterbitkan oleh kepala daerah dalam rangka pengaturan
penyelenggaraan pemerintahan daerah (Pasal 1 angka 2 ) jelas kepala daerah
adalah pejabat yang berwenang yang kewenangannya sudah jelas dalam UU No 32
Tahun 2004 pada Paragraf Kedua bagian keempat menyatakan secara jelas bahwa
Tugas dan Wewenang serta Kewajiban Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah pada
Pasal 25 Kepala daerah mempunyai tugas dan wewenang: a. memimpin
penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan kebijakan yang ditetapkan
bersama DPRD; b. mengajukan
rancangan Perda; c.menetapkan
Perda yang telah mendapat persetujuan bersama DPRD; d menyusun dan mengajukan rancangan
Perda tentang APBD kepada DPRD untuk dibahas dan ditetapkan bersama; e. mengupayakan terlaksananya
kewajiban daerah; f.
mewakili daerahnya di dalam dan di luar pengadilan, dan dapat menunjuk kuasa
hukum untuk mewakilinya sesuai dengan peraturan perundangundangan; g. dan
melaksanakan tugas dan wewenang lain sesuai dengan peraturan
perundang-undangan.
Ketika melaknakan tugas dan wewenang tersebut Kepala Daerah
terdapat kewajiban yaitu pada Pasal 27 (1) UU No 32 Tahun 2004, bahwa
"Dalam melaksanakan tugas dan wewenang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 25
dan Pasal 26, kepala daerah dan wakil kepala daerah mempunyai kewajiban: a. memegang teguh dan mengamalkan
Pancasila, melaksanakan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945 serta mempertahankan dan
memelihara keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia; b meningkatkan
kesejahteraan rakyat; b memelihara ketentraman dan ketertiban masyarakat; c.
melaksanakan kehidupan demokrasi; d. menaati
dan menegakkan seluruh peraturan perundangundangan; e. menjaga etika dan norma dalam
penyelenggaraan pemerintahan daerah; f.memajukan
dan mengembangkan daya saing daerah; g melaksanakan
prinsip tata pemerintahan yang bersih dan baik. h. melaksanakan dan
mempertanggungjawabkan pengelolaan keuangan daerah; i. menjalin hubungan kerja
dengan seluruh instansi vertikal di daerah dan semua perangkat daerah; j
menyampaikan rencana strategis penyelenggaraan pemerintahan daerah di hadapan Rapat
Paripurna DPRD.
Pertanyaannya adalah apakah yang dimaksud dengan PERDA untuk
memahami ini pertanyaan bisa dipertajam bagaimana kedudukan PERDA Kedudukan
Peraturan Daerah, yaitu bahwa Peraturan Daerah merupakan salah satu jenis
Peraturan Perundang-undangan dan merupakan bagian dari sistem hukum nasional
yang berdasarkan Pancasila.Pada saat ini Peraturan Daerah mempunyai kedudukan
yang sangat strategis karena diberikan landasan konstitusional yang jelas
sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (6) Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945.
Fungsi Peraturan Daerah Peraturan
Daerah mempunyai berbagai fungsi yaitu: sebagai instrumen kebijakan untuk
melaksanakan otonomi daerah dan tugas pembantuan sebagaimana diamanatkan dalam
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Undang-Undang
tentang Pemerintahan Daerah. merupakan peraturan pelaksanaan dari Peraturan
Perundang-undangan yang lebih tinggi. Dalam fungsi ini, Peraturan Daerah tunduk
pada ketentuan hierarki Peraturan Perundang-undangan. Dengan demikian Peraturan
Daerah tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih
tinggi. sebagai penampung kekhususan dan keragaman daerah serta penyalur
aspirasi masyarakat di daerah, namun dalam pengaturannya tetap dalam koridor
Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berlandaskan Pancasila dan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.sebagai alat
pembangunan dalam meningkatkan kesejahteraan daerah
Pertanyaan bagaimana secara normatifnya ? disini
kita berbicara SUBTANSI PERDA, bahwa Peraturan Daerah (PERDA) : Peraturan
Perundang-Undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan
Persetujuan Bersama Kepala Daerah (Pasal 1 Angka 7 UU No 10 Tahun 2004) dan
Materi Muatan Peraturan Daerah adalah seluruh materi muatan dalam rangka
penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi
khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-Undangan yang
lebih tinggi (Pasal 12 UU No 10 Tahun 2004) Dengan demikian esensi PERDA ada
empat hal : 1. Penyelenggaraan otonomi daerah 2. Tugas pembantuan, dan 3. Menampung kondisi khusus daerah serta
4. Penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang - Undangan yang lebih
tinggi.
Pada tataran penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan
yang lebih tinggi dan disinilah kita berbicara tentang hirarki peraturan
perundang-undangan pertanyaannya secara konsepsional ada landasan akademisnya
(teoritis) tentang hirarki norma hukum (tertulis) itu ?
Untuk memberikan pemahaman kita eksplorasi apakah sebenarnya
peraturan perundangan secara akademis? sedikit sebagai bahan rujukan, Peraturan perundang-undangan, menurut Bagir Manan adalah setiap keputusan tertulis yang
dikeluarkan pejabat atau lingkungan jabatan yang berwenang yang berisi aturan
tingkah laku yang bersifat atau mengikat secara umum.[1]
Yang dimaksud dengan “yang berwenang” adalah “yang mempunyai
(menjalankan) fungsi legislatif” sebagaimana terungkapkan dalam pengertian
peraturan perundang-undangan yang dikemukakan Bagir
Manan dan Kuntana Magnar, bahwa peraturan
perundang-undangan adalah setiap putusan tertulis yang dibuat, ditetapkan dan
dikeluarkan oleh lembaga dan atau Pejabat Negara yang mempunyai (menjalankan)
fungsi legislatif sesuai dengan tata cara yang berlaku.[2] Dari pengertian peraturan
perundang-undangan yang dikemukakan Bagir Manan dan Bagir Manan bersana dengan
Kuntana Magnar mengemukan sejumlah unsur yakni:
1. keputusan
tertulis;
2. yang
dikeluarkan oleh lembaga dan atau pejabat negara yang mempunyai (menjalankan)
fungsi legislatif;
3. yang
berisi aturan tingkah laku yang bersifat atau mengikat secara umum;
4. sesuai
dengan tata cara yang berlaku.
Pengertian peraturan perundang-undangan
secara otentik dapat ditemukan dalamUU Nomor 10 tahun 2004, Pasal 1 angka 2,
bahwa Peraturan Perundang- undangan
adalah peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat
secara umum. Unsur-unsur yang terdapat dalam pengertian tersebut adalah:
1. peraturan
tertulis;
2. mengikat
secara umum; dan
3. yang
dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang.
Lembaga negara atau pejabat yang berwenang
tersebut baik di pusat maupun di daerah. Sehingga peraturan perundang-undangan daerah dapat
dimengerti sebagai peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau
pejabat yang berwenang di daerah. Salah satu jenis peraturan perundang-undangan
daerah adalah Peraturan Daerah, yang menurut Pasal 1 angka 7 UU Nomor 10 Tahun
2004 adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibentuk oleh dewan perwakilan
rakyat daerah dengan persetujuan bersama kepala daerah. Yang lainnya adalah
peraturan kepala daerah yakni peraturan Gubernur dan peraturan bupati/walikota
(Pasal 1 angka 11 UU Pemda).
Mengacu pada kepustakaan Belanda, A. Hamid. S. Attamimi mengemukakan, pembentukan peraturan
perundang-undangan pada hakekatnya ialah pembentukan norma-norma hukum yang
berlaku keluar dan bersifat umum.[3] Norma hukum berlaku keluar berarti berlaku baik bagi
jajaran pemerintahan maupun bagi rakyat.[4] Sedangkan norma hukum bersifat umum, menurut FR. Bohtlingk dan JHA.
Logeman, mengandung pengertian berhubungan dengan ruang berlaku, yakni
berlaku di seluruh wilayah, berhubungan dengan waktu berlaku, yakni berlaku
terus-menerus, berhubungan dengan subyek hukum yang terkena norma hukum, yakni
berlaku untuk semua orang, dan berhubungan dengan fakta yang terulang.[5]
Dalam perkembangannya, kriteria yang lazim
digunakan adalah dari segi subyek dan obyek. Dari segi subyek, apabila yang terkena
norma hukum itu adalah orang atau orang-orang tidak tertentu disebut norma
umum, sedangkan bila yang terkena itu adalah orang atau orang-orang tertentu disebut norma individual. Dari
segi obyek, apabila norma hukum itu mengenai hal tidak tertentu disebut disebut norma
abstrak, sedangkan jika mengenai hal tertentu disebut norma konkrit. Keempat
macam norma hukum itu dapat dikombinasikan menjadi 4 (empat) kategori norma
hukum, yakni: norma hukum
umum-abstrak, norma hukum umum-konkrit, norma hukum individual-abstrak, dan
norma hukum individual-konkrit.[6]
Peraturan perundang-undangan seyogyanya mengandung norma hukum yang
umum-abstrak, atau sekurang-kurangnya yang umum-konkrit, demikian A. Hamid. S. Attamimi, sedangkan norma hukum lain-lainnya, yaitu
yang individual-abstrak, dan lebih-lebih yang individual-konkrit, lebih
mendekati penetapan (beschikking) daripada peraturan (regeling).[7]
Secara otentik pengertian pembentukan peraturan
perundang-undangandapat ditemukan dalam Pasal 1 angka 1 UU Nomor 10 Tahun
2004, “Pembentukan Peraturan Perundang-undangan adalah proses pembuatan
peraturan perundang-undangan yang pada dasarnya dimulai dari perencanaan,
persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan
dan penyebarluasan.”
Dalam pengertian tersebut penyebarluasan
peraturan perundang-undangan dimasukan sebagai salah satu bagian proses
pembuatan peraturan perundang-undangan.Padahal
penyebarluasan peraturan perundang-undangan dilakukan setelah peraturan
perundang-undangan dibentuk atau dibuat. Jadi, berada di luar proses pembuatan
peraturan perundang-undangan, tetapi saat ini itu menjadi penting karena
berkaitan dengan program sosialiasi..
Mengaitkan pengertian otentik tentang
peraturan perundang-undangan berdasarkan UU Nomor 10 Tahun 2004 dengan
pengertian secara teoritik, maka diperoleh pemahaman mengenai pembentukan peraturan
perundang-undangan, bahwa pembentukan peraturan perundang-undangan mengandung
unsur-unsur pengertian sebagai berikut:
1. proses
pembuatan norma-norma hukum yang berlaku keluar dan bersifat umum;
2. dilakukan
oleh badan atau pejabat yang berwenang; dan
3. yang
pada dasarnya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan,
perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan.
Dengan demikian pembentukan peraturan
perundang-undangan daerah dapat dimengerti sebagai proses pembuatan norma-norma
hukum yang berlaku keluar dan bersifat umum yang dilakukan oleh lembaga negara
atau pejabat yang berwenang di daerah, yang pada dasarnya dimulai dari
perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan,
dan pengundangan. Oleh karena Peraturan Daerah merupakan salah satu jenis
peraturan perundang-undangan, khususnya peraturan perundang-undangan daerah,
maka pembentukan Peraturan Daerah yang
dapat dimengerti sebagai berikut:
1. proses
pembuatan norma-norma hukum yang berlaku keluar dan bersifat umum;
2. dilakukan
oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Kepala Daerah; danyang pada dasarnya
dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan,
pengesahan, pengundangan.
Kemudian bagaimana tentang Hierarki peraturan perundang-undangan yang diterapkan di Indonesia
sebenarnya didasarkan pada Stufentheorie dari Hans Kelsen. Menurut Hans Kelsen yang merupakan teori
abad 19, tatanan hukum, terutama tatanan hukum yang dipersonifikasikan dalam
bentuk negara, bukanlah sistem norma yang satu sama lain hanya dikoordinasikan,
yang berdiri sejajar atau sederajat, melainkan suatu tatanan urutan norma-norma
dari tingkatan-tingkatan yang berbeda.
Kesatuan norma-norma ini ditunjukkan oleh fakta bahwa pembentukan norma yang satu − yakni
norma yang lebih rendah − ditentukan oleh norma lain yang lebih tinggi, yang
pembentukannya ditentukan oleh norma lain yang lebih tinggi lagi, dan regressus(rangkaian proses
pembentukan hukum) ini diakhiri oleh
suatu norma dasar.[8]
Stufentheorie dari Hans Kelsen ini diilhami oleh seorang muridnya
yang bernama Adolf Merkl. Kemudian oleh Hans Nawiasky, salah seorang
murid Hans Kelsen,
mengembangkan teori gurunya tentang teori jenjang norma dalam kaitannya dengan
suatu negara. Teori yang dikembangkan Hans
Nawiasky ini dikenal sebagai die Theorie vom Stufenordnung der
Rechtnormen, yakni Suatu
norma hukum dari negara selalu berlapis-lapis dan berjenjang-jenjang; suatu
norma hukum yang lebih rendah berlaku,
bersumber, dan berdasar pada norma yang lebih tinggi; norma hukum yang lebih tinggi berlaku,
bersumber, dan berdasar pada norma hukum yang lebih tinggi lagi; sampai pada
suatu norma yang tidak dapat ditelusuri lebih lanjut, yaitu staatsfundamentalnorm. Selain norma hukum itu berlapis-lapis
dan berjenjang-jenjang, juga berkelompok-kelompok. Kelompok-kelompok norma hukum dalam suatu negara terdiri
atas 4 kelompok besar[9]:
|
Kelompok I
|
:
|
Staatsfundamentalnorm (Norma
Fundamental Negara).
|
|
Kelompok II
|
:
|
Staatsgrundgesezt (Aturan Dasar Negara).
|
|
Kelompok III
|
:
|
Formell Gesezt (Undang-Undang Formal).
|
|
Kelompok IV
|
:
|
Verordnung & Autonome Satzung (Aturan Pelaksana & Aturan Otonom).
|
Asas preferensi yang berlaku dalam
konteks ini adalah lex
superior derogate legi inferior, yakni peraturan perundang-undangan yang
lebih tinggi tingkatannya mengenyampingkan (menderogasi) peraturan
perundang-undangan yang lebih rendah.
Hierarki Peraturan Perundang-undangan yang
berlaku sekarang adalah sebagaimana yang termuat dalam Undang-Undang Nomor 10
Tahun 2004. Pengaturan sebelumnya mengenai hierarki itu dapat dilacak sampai
pada tahun 1950. Berikut ini dipaparkan perkembangan pengaturan mengenai hierarki tersebut dari tahun 1950 sampai dengan tahun
2004 dalam upaya mendapatkan pemahaman yang lebih memadai mengenai kedudukan
peraturan perundang-undangan daerah, khususnya Peraturan Daerah, dalam hierarki
peraturan perundang-undangan.
Dalam UU No. 1 Tahun 1950 tentang Jenis dan
Bentuk Peraturan yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat, Pasal 1, diatur bahwa
jenis peraturan-peraturan Pemerintah Pusat ialah:
a. Undang-Undang
dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang,
b. Peraturan
Pemerintah,
c. Peraturan
Menteri.
Pasal
2 diatur, tingkat kekuatan peraturan-peraturan Pemerintah Pusat ialah menurut
urutannya pada Pasal 1. Kedua ketentuan tersebut menunjukkan politik
perundang-undangan mengenai jenis dan tata urutan peraturan perundang-undangan
pusat yang berlaku saat itu.
Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang
Memorandum DPRGR mengenai Sumber Tertib Hukum RI dan Tata Urutan Peraturan Perundangan RI
- UUD RI
1945,
- Ketetapan
MPR (S),
- Undang-Undang
dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang,
- Peraturan
Pemerintah,
- Keputusan
Presiden,
- Peraturan
pelaksanaan lainnya seperti:
- Peraturan
Menteri,
- Instruksi
Menteri,
- dan
lain-lainnya.
Sesuai
dengan sistem konstitusi seperti yang dijelaskan dalam Penjelasan authentik UUD
1945, UUD RI
Ketetapan
MPRS tersebut menegaskan politik perundang-undangan mengenai bentuk (baca:
jenis) dan tata urutan peraturan perundang-undangan yang berlaku sejak saat
itu. Sekalipun tidak tegas keberadaan peraturan perundang-undangan daerah dalam
tata urutan itu, namun keberadaannya dapat diinterpretasikan dari kata “dan
lain-lainnya.” Artinya, baik Peraturan Daerah maupun Peraturan Kepala Daerah
(Keputusan Kepala Daerah saat itu) berada di bawah Instruksi Menteri.
Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan
Peraturan Perundang-undangan. Dalam Ketetapan MPR ini ditentukan bahwa tata
urutan peraturan perundang-undangan merupakan pedoman dalam pembuatan aturan
hukum di bawahnya. Tata urutan peraturan perundang-undangan RI adalah:
1. Undang-Undang
Dasar 1945;
2. Ketetapan
MPR;
3. UU;
4. PERPU;
5. PP;
6. Keppres;
7. Perda
(Pasal 2).
a. Perda provinsi.
b. Perda kabupaten/kota.
c. Perdes (ayat (7) Pasal 3).
Sesuai dengan tata urutan peraturan
perundang-undangan ini, maka setiap aturan hukum yang lebih rendah tidak boleh
bertentangan dengan aturan yang lebih tinggi (ayat (1) Pasal 4). Peraturan atau
keputusan MA, BPK, menteri, BI, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang
dibentuk oleh Pemerintah tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yang termuat dalam tata urutan
peraturan perundang-undangan (ayat (2) Pasal 4).
Ketetapan MPR Nomor
III/MPR/2000 menunjukkan politik perundang-undangan mengenai:
1. Jenis
peraturan perundang-undangan yang terdiri dari jenis jenis peraturan
perundang-undangan di dalam tata urutan dan jenis peraturan perundang-undangan
di luar tata urutan.
2. Peraturan
Daerah merupakan jenis peraturan perundang-undangan di dalam tata urutan, yang
membawa implikasi hukum bahwa jenis peraturan perundang-undangan di luar tata
urutan (Peraturan atau keputusan MA, BPK, menteri, BI, badan, lembaga, atau
komisi yang setingkat yang dibentuk oleh Pemerintah) tidak boleh bertentangan
dengan ketentuan yang
termuat dalam tata urutan peraturan perundang-undangan, termasuk tidak boleh
bertentangan dengan Peraturan Daerah.
3. Peraturan
perundang-undangan yang berada dalam jenis Peraturan Daerah, yakni Perda Provinsi,
Perda Kabupaten/Kota, dan Perdes, tidaklah berada dalam tata urutan berdasarkan
Ketetapan MPR tersebut.
Dalam UU Nomor 10 Tahun 2004 diatur bahwa
jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan adalah sebagai berikut:
a. Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia
b. Undang-Undang/Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
c. Peraturan
Pemerintah;
d. Peraturan Presiden;
e. Peraturan
Daerah (ayat (1) Pasal 7), meliputi:
a. Peraturan
Daerah provinsi.
b. Peraturan
Daerah kabupaten/kota.
c. Peraturan
Desa.
Termasuk dalam jenis Peraturan Daerah
Provinsi adalah Qanun yang berlaku di Daerah Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam
dan Perdasus serta Perdasi di Daerah Provinsi Papua (Penjelasan ayat (2) huruf
a Pasal 7).
Dalam ayat (5) diatur, kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan adalah
sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1). Dalam ketentuan ini
yang dimaksud dengan “hierarki” adalah penjenjangan setiap jenis peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada asas bahwa
peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan
peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (Penjelasan ayat (5) Pasal 7).
Seperti halnya Ketetapan MPR Nomor
III/MPR/2000, UU Nomor 10 Tahun 2004 juga mengenal jenis peraturan
perundang-undangan di luar tata urutan (di luar hierarki). Ini diatur dalam
Pasal 7 ayat (4), jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana
dimaksud pada ayat (1), diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh
Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi. Selanjutnya dalam penjelasannya
diterangkan, bahwa jenis peraturan perundang-undangan dimaksud antara lain
peraturan yang dikeluarkan oleh:
a. MPR, dan
b. DPR,
c. DPD,
d. MA,
e. MK,
f. BPK,ubernur
BI,
g. Menteri,
h. Kepala
badan, lembaga, atau lomisi yang setingkat yang dibentuk oleh UU atau
pemerintah atas perintah UU,
i. DPRD
Provinsi,
j. Gubernur,
k. DPRD
Kabupaten/Kota,
l. Bupati/Walikota,
m. Kepala
Desa atau yang setingkat.
UU Nomor 10 Tahun 2004 tersebut
menunjukkan politik perundang-undangan mengenai:
1. Jenis
peraturan perundang-undangan yang terdiri dari jenis jenis peraturan
perundang-undangan di dalam hierarki dan jenis peraturan perundang-undangan di
luar hierarki.
2. Jenis
peraturan perundang-undangan daerah meliputi Peraturan Daerah (Peraturan Daerah
Provinsi, Peraturan Daerah Kabupaten/Kota, dan Peraturan Desa), Peraturan DPRD
(Peraturan DPRD Provinsi dan Peraturan DPRD Kabupaten/Kota), Peraturan Kepala
Daerah (Peraturan Gubernur dan Peraturan Bupati/Walikota), dan Peraturan Kepala
Desa.
3. Peraturan
Daerah merupakan jenis peraturan perundang-undangan di dalam hierarki, yang
mempunyai kekuatan hukum sesuai dengan hierarkinya.
Hubungan antara Peraturan Daerah
Provinsi, Peraturan Daerah Kabupaten/Kota, dan Peraturan Desa, tidaklah
hubungan hierarki. Peraturan DPRD (Peraturan DPRD Provinsi dan Peraturan DPRD
Kabupaten/Kota), Peraturan Kepala Daerah (Peraturan Gubernur dan Peraturan
Bupati/Walikota), dan Peraturan Kepala Desa berada di luar hierarki, yang
mempunyai kekuatan hukum sepanjang diperintahkan oleh peraturan
perundang-undangan yang lebih tinggi.
Kemudian bagaimana tentang Jenis dan Materi Muatan Peraturan
Perundang-undangan Daerah ?
Berdasarkan uraian tersebut di atas, maka jenis peraturan
perundang-undangan daerah meliputi:
1. Peraturan
Daerah, yang meliputi:
a. Peraturan
Daerah Provinsi,
b. Peraturan
Daerah Kabupaten/Kota, dan
c. Peraturan
Desa.
2. Peraturan
DPRD, yang meliputi:
a. Peraturan
DPRD Provinsi, dan
b. Peraturan
DPRD Kabupaten/Kota.
3. Peraturan
Kepala Daerah, yang meliputi:
a. Peraturan
Gubernur, dan
b. Peraturan
Bupati/Walikota.
4. Peraturan
Kepala Desa.
Sesuai
dengan asas kesesuaian antara jenis dan materi muatan peraturan
perundang-undangan (Pasal 5 huruf c UU Nomor 10 Tahun 2004), maka jenis-jenis
peraturan perundang-undangan daerah itu haruslah berisi materi muatan yang tepat.
Penggunaan istilah ”materi muatan”
diperkenalkan oleh Abdul Hamid
Saleh Attamimi sebagai
pengganti kata Belanda ”het onderwerp” dalam ungkapan Thorbecke ”het
eigenaardig onderwerp der wet”, diterjemahkan dengan ”materi muatan yang
khas dari undang-undang”, yakni materi pengaturan yang khas yang hanya dan semata-mata
dimuat dalam undang-undang dan oleh karena itu menjadi materi muatan UU.
(Attamimi 1979, 1982, dan
1990). Dalam UU P3, istilah materi muatan peraturan perundang-undangan
diartikan sebagai materi
yang dimuat dalam peraturan perundang-undangan sesuai dengan jenis, fungsi, dan
hierarki Peraturan Perundang-undangan (Pasal 1 angka 12).
Berdasarkan pengertian tersebut, maka materi
muatan peraturan perundang-undangan dapat diartikan sebagai materi
pengaturan yang khas yang
hanya dan semata-mata dimuat dalam jenis peraturan perundang-undangan tertentu,
yang tidak menjadi materi
muatan jenis peraturan perundang-undangan lainnya. Khususnya, mengenai materi
muatan Perda, maka berarti
materi pengaturan yang khas
yang dimuat dalam Perda, yang tidak dimuat
baik dalam peraturan perundang-undangan daerah lainnya maupun peraturan
perundang-undangan pusat.[10]
Mengenai materi muatan peraturan
perundang-undangan dalam UU Nomor 10 Tahun 2004 secara tegas diatur dalam Bab
III yang bertajuk Materi Muatan, yakni
1. Materi
muatan yang harus diatur dengan UU berisi hal-hal yang:
a. mengatur
lebih lanjut ketentuan UUD NRI Tahun 1945 yang meliputi:
1. hak-hak
asasi manusia;
2. hak
dan kewajiban warga negara;
3. pelaksanaan
dan penegakan kedaulatan negara serta pembagian kekuasaan negara;
4. wilayah
negara dan pembagian daerah;
5. kewarganegaraan
dan kependudukan;
6. keuangan
negara.
b. diperintahkan
oleh suatu UU untuk diatur dengan UU (Pasal 8).
2. Materi
muatan PERPU sama dengan materi muatan UU (Pasal 9), yang ditetapkan dalam hal
ikhwal kegentingan yang memaksa (Pasal 1 angka 4).
3. Materi
muatan PP berisi materi muatan untuk menjalankan UU sebagaimana mestinya (Pasal
10).
4. Materi
muatan Perpres berisi materi yang diperintahkan oleh UU atau materi untuk
melaksanakan PP ([Pasal 11).
Materi muatan tersebut adalah materi muatan
peraturan perundang-undangan pusat. Hal tersebut penting dipahami dalam upaya
memperjelas pemahaman mengenai materi muatan peraturan perundang-undangan
daerah.
Materi muatan peraturan perundang-undangan
daerah adalah sebagai berikut:
1. Materi
muatan Perda adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi
daerah dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta
penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi (Pasal
12).
2. Materi
muatan Peraturan Desa/yang setingkat adalah seluruh materi dalam rangka
penyelenggaraan urusan desa atau yang setingkat serta penjabaran lebih lanjut
Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi (Pasal 13).
3. Materi
muatan Peraturan Kepala Daerah adalah materi untuk melaksanakan Peraturan
Daerah atau atas kuasa peraturan perundang-undangan ((Pasal 146 ayat (1) UU
Pemda).
4. Peraturan
DPRD, masih perlu diadakan kajian mengenai materi muatannya. Contoh materi
muatan Peraturan DPRD adalah Peraturan Tata Tertib DPRD (Pasal 54 ayat (6) UU
Pemda).
Khusus mengenai materi
muatan Perda dapat dikemukakan kembali, bahwa materi muatannya pada dasarnya
adalah:
1. Seluruh
materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah (termasuk di dalamnya
seluruh materi muatan dalam rangka menampung kondisi khusus daerah, sebab
kondisi khusus daerah merupakan salah satu karakter dari otonomi daerah, yakni
karakter “nyata” dan yang lainnya adalah seluas-luasnya dan bertanggung jawab).
2. Seluruh
materi muatan dalam rangka penyelenggaraan tugas pembantuan, dan
3. Penjabaran
lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
Khususnya mengenai materi muatan dalam rangka
penyelenggaraan otonomi daerah harus merujuk pada ketentuan Pasal 13 dan Pasal
14 UU No 32 Tahun 2004, yang masing mengatur urusan wajib dan urusan pilihan
daerah provinsi dan urusan wajib dan urusan pilihan daerah kabuipaten/kota.
Pembagian urusan ini lebih lanjut diatur dalam PP Nomor 38 Tahun 2007 tentang
Pembagian Urusan Antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah
Daerah Kabupaten/Kota, yang penetapan masing-masing urusan itu oleh Daerah
Provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota dengan Peraturan Daerah.
Selanjutnya apapun jenis
peraturan perundang-undangan akhir bersumber pada Rects Idee Indonesia yang telah disepakati yaitu
Pancasila, tetapi bagaimana menjabarkanPancasila sebagai sumber hukum negara dalam
struktur peraturan perundang-undangan. Mengacu pada konsep negara hukum
Indonesia telah disepakati bahwa Pancasila adalah cita hukum (recht idee) Indonesia dan secara konstitusional
telah diformulasikan oleh para pendiri negara ini pada alinea ke empat
Pembukaan UUD 1945 kemudian telah dijabarkan lanjut kedalam peraturan
perundang-undangan, yaitu Undang-Undang No 10 Tahun 2004 padaPasal 2 menyatakan : "Pancasila
merupakan sumber dari sumber hukum negara danPenjelasan Pasal 2: Penempatan Pancasila sebagai sumber
dari segala sumber hukum adalah sesuai dengan Pembukaan UUD Negara Republik
Indonesia Tahun 1945 yang menempatkan Pancasila sebagai dasar dan ideologi
negara serta sekaligus dasar filosofis bangsa dan negara sehingga setiap MATERI
MUATAN Peraturan Perundang-undangan tidak boleh bertentangan dengan nilai-nilai
yang terkandung dalam PANCASILA.
B. Mewujudkan Nilai Pancasila dalam Materi
Muatan PERDA.
Permasalahannya adalah bagaimana mewujudkan
Pancasila sebagai recht idee/cita
hukum tersebut ke dalam materi muatan PERDA berdasarkan konsep bernegara hukum
yang khas Indonesia, tentunya secara teoritis paparannya pada satu sisi
tentunya kita memasuki sebuah konsep tentang pembaharuan
hukum yang merupakan bagian dari politik hukum nasional, pada sisi lain
dalam hal ini pada sisi
kenegaraan tentunya perlu ada kesamaan komitmen, visi dan misi, yaitu
menjadikan negara hukum Indonesia sebagai “rumah yang nyaman dan membahagiakan
bagi segenap komponen bangsa.“ berdasarkan kepada cita hukum, yaitu Pancasila.
Saat ini orang mulai sedikit-demi
sedikit membicarakan kembali Pancasila dan menjadikannya sebagai wacana publik.
Beberapa istilah baru diperkenalkan untuk melihat kembali Pancasila. Kuntowijoyo memberikan pemahaman baru yang
dinamakanradikalisasi Pancasila[11]. Azyumardi Azra menggunakan istilah rejuvenasi Pancasila[12].
Koento Wibisono mengatakan perlunya reposisi
dan reorientasi Pancasila (Makalah
Pelatihan Nasional Dosen Pancasila . 2004).
Simposium Hari Lahir Pancasila di Kampus FISIP UI Depok tanggal 31 Mei 2006 menggunakan istilah restorasi Pancasila. Ada pula
yang menggunakan istilah “dekontruksi”
Pancasila[13]
Jika menyimak istilah-istilah yang
dipakai di atas, nampaknya Pancasila ingin diberlakukan “kembali” (re/de)
tetapi dengan pemahaman yang boleh dikatakan baru atau tidak lagi seperti masa
lalu. Wacana ini menjadi penanda bahwa Pancasila bukanlah yang pantas ikut
disalahkan tetapi lumrah untuk terus dibicarakan. Sekaligus pula
mengimplikasikan adanya kesamaan pandangan bahwa Pancasila dengan pemaknaan
baru itu perlu dilaksanakan dalam kehidupan bernegara. Istilah lain yang muncul
adalah bagaimana selanjutnya Pancasila itu dioperasionalkan, dipraktekkan,
difungsikan atau dikebumikan.
Sesungguhnya jika dikatakan bahwa
rezim sekarang alergi terhadap Pancasila tidak sepenuhnya benar. Pernyataan
tegas dari negara mengenai Pancasila menurut penulis dewasa ini adalah
dikeluarkannya ketetapan MPR No XVIII/ MPR /1998 tentang Pencabutan Ketetapan
MPR RI No II / MPR / 1978 tentang Pedoman Penghayatan dan Pengamalan Pancasila
(Eka Prasetya Pancakarsa) dan Penetapan tentang Penegasan Pancasila sebagai
dasar Negara. Pada pasal 1 Ketetapan tersebut dinyatakan bahwa Pancasila
sebagaimana dimaksud dalam Pembukaan Undang Undang Dasar 1945 adalahdasar
negara dari Negara Kesatuan
Republik Indonesia harus dilaksanakan secara konsisten dalam kehidupan
bernegara.
Dokumen kenegaraan lainnya adalah
Peraturan Presiden No 7 tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah
Nasional (RPJMN) 2004-2009. Salah satu kutipan dari dokumen tersebut menyatakan
bahwa dalam rangka Strategi Penataan Kembali Indonesia, bangsa Indonesia ke
depan perlu secara bersama-sama memastikan Pancasila dan Pembukaan
Undang-Undang Dasar 1945 tidak lagi diperdebatkan. Untuk memperkuat pernyataan
ini, Presiden Presiden Susilo
Bambang Yudhoyono pada salah
satu bagian pidatonya yang bertajuk "Menata Kembali Kerangka Kehidupan
Bernegara Berdasarkan Pancasila" dalam rangka 61 tahun hari lahir Pancasila
meminta semua pihak untuk menghentikan perdebatan tentang Pancasila sebagai
dasar negara, karena berdasarkan Tap
MPR No XVIII/MPR/1998, telah
menetapkan secara prinsip Pancasila sebagai dasar negara.[14]
Berdasar uraian di atas menunjukkan
bahwa di era reformasi ini elemen masyarakat bangsa tetap menginginkan
Pancasila meskipun dalam pemaknaan yang berbeda dari orde sebelumnya. Demikian
pula negara atau rezim yang berkuasa tetap menempatkan Pancasila dalam bangunan
negara Indonesia. Selanjutnya juga keinginan menjalankan Pancasila ini dalam
praktek kehidupan bernegara atau lazim dinyatakan dengan istilah melaksanakan
Pancasila. Justru dengan demikian memunculkan masalah yang menarik yaitu
bagaimana melaksanakan Pancasila itu dalam kehidupan bernegara ini khusus
ketika merancang PERDA.
Permasalahan-permasalahan yang ada di depan
mata dan masih terus mengganggu kenyamanan kita bernegara hukum, antara lain:
Pertama, sejak proklamasi
kemerdekaan tanggal 17 Agustus 1945, Indonesia telah lahir, sampai dengan
diakui kedaulatan negara Republik Indonesia 27 Desember 1949 oleh Belanda.
Sejak kelahirannya itu telah diumumkan mengenai bentuk negara adalah kesatuan
dan bentuk pemerintahannya yaitu republik. Di samping itu secara konstitusional
dengan tegas diumumkan pula bahwa Indonesia adalah Negara Hukum (Pasal 1 ayat (3)
amandemen UUD 1945. Jadi secara formal Indonesia adalah Negara Hukum. Akan tetapi,
bernegara hukum tidak cukup pada tataran formal saja, melainkan harus diikuti
dengan upaya-upaya mengisi negara hukum tersebut dengan berbagai perangkat dan
perilaku agar benar-benar menjadi negara hukum materiil atau substansial. Pada
tataran ini, masih terdapat perbedaan-perbedaan tajam mengenai pemikiran negara
hukum yang berimbas pada konsep/model pembaharuan hukum nasional; sebagian
ingin berkiblat ke Barat baik ke Eropah Kontinental (Civil law) dan Anglo Saxon
atau kombinasi keduanya dan ada juga mengacu ke sistem hukum Islam, dan
sebagian lain ingin membumi pada nilai-nilai kultural Indonesia asli. Paparan
ini merupakan bagian dari analisis ke arah menjadikan negara hukum substansial
itu kedalam tataran konsep. Dapatkah di antara perbedaan pemikiran tersebut
diperoleh titik temu sehingga memudahkan model pembaharuan pembentukan hukum
nasional?
Kedua, rechtstaat sebenarnya merupakan konsep negara
modern yang khas Eropa.
Konsep modern ini dibawa masuk ke Indonesia oleh Belanda melalui penjajahan.
Belanda sendiri mengalami kesulitan untuk memberlakukannya secara konsisten.
Tindakan maksimal yang dapat dilakukan sekedar pencangkokan (transplantasi)
hukum modern ke dalam sistem hukum adat yang telah berlaku mapan bagi golongan
pribumi. hukum modern
tersebut diberlakukan bagi golongan Eropa dan Timur Asing, sementara itu bagi
golongan pribumi tetap berlaku hukum adatnya
masing-masing. Sebenarnya sekarang kita masih berada dalam masa pencarian,
konsep negara hukum seperti
apa yang cocok untuk Indonesia itu.
Dengan kata lain, konsep Negara hukum itu masih belum jelas, karena masih
berada dalam proses pencarian. Kiranya wajar saja apabila kondisi sistem
hukum saat ini masih tergolong buruk, bahkan lebih tepat kita belum
memiliki blue print sistem hukum. Apakah kita ingin
mengoper-alih konsep rechtstaat,
memodifikasi atau sekedar mempelajari sebagai perbandingan untuk mendapatkan
konsep Negara Hukum[15] khas Indonesia ?
Ketiga, secara ideologis kita sepakat untuk
membangun Negara hukum versi Indonesia
yaitu Negara hukum berdasarkan Pancasila. Pancasila kita jadikan sebagai sumber
dari sumber hukum negara[16].
Nilai-nilai Pancasila harus mewarnai secara dominan setiap produk hukum, baik
pada tataran pembentukan, pelaksanaan maupun penegakannya. Apabila Negara
hukum Pancasila nanti telah
terbentuk, tidaklah menjadi persoalan ketika ternyata Negara hukum tersebut berbeda dengan rechtstaat di Eropa atau Amerika. Hal terpenting
adalah konsep Negara hukum Pancasila itu harus mampu menjadi
sarana dan tempat yang nyaman bagi kehidupan bangsa Indonesia. Bagaimana supaya
posisi dan peran Pancasila dalam bernegara hukum yang kini meredup dapat
disegarkan kembali , inilah yang penulis sebut pembaharuan makna Pancasila
dalam pembaharuan hukum nasional, yaitu penjabaran nilai-nilai Pancasila
kedalam perancangan materi muatan peraturan perundang-undangan?
Keempat, penyegaran Pancasila dalam tataran
bernegara hukum yang khas
Indonesia sesungguhnya berbanding lurus dengan pembaharuan hukum dalam
memberikan makna Pancasila pada penjabarannya sebagai recht ide pada struktur peraturan
perundang-undangan baik pada materi muatan yang diperintahkan oleh peraturan
perundang-undangan atau dpahami sebagai peraturan perundang-undangan organik
ataupun karena kebutuhan untuk menyesuaikan kepentingan global serta mengakomodasi
kearifan lokal sebagai apresiasi keaneka ragaman daerah sebagai implementasi
otonomi daerah atau dipahami sebagai peraturan perundang-undangan non organik.
Kelima, mengapa tidak mengganti Piramida dengan sesuatu yang
lebih cair? Seperti lingkaran, sebuah piramida adalah kaku dan membatasi sebuah
lingkaran dipenuhi dengan berbagai kemungkinan (Ricardo Semler; Maverick)[17] oleh karena itu secara analisis
pendekatan semiologi dalam hal ini semiotika hukum Pancasila dalam Lambang
Negara Rajawali-Garuda Pancasila, pembacaan
Pancasila masih belum selaras dengan simbolisasi ideologi Pancasila dalam lambang negara di
negara hukum Republik Indonesia yang kemudian menjadi amandemen kedua UUD 1945,
Pasal 36 A Lambang Negara ialah Garuda Pancasila dengan semboyan Bhinneka
Tunggal Ika[18] (Lihat
tulisan penulis Pancasila Berthawaf dalam blok ini).
C. PERDA dan
Globalisasi
Untuk
memahami "benang merah itu" terhadap kelima masalah di atas dalam
kaitannya dengan kedudukan PERDA di era Globalisasi, maka perlu dianalisis dua
konsep terlebih dahulu, yaitu HAM dan Globalisasi. Istilah Hak Azasi Manusia
merupakan istilah yang relatif baru, khususnya semenjak perang dunia ke II dan
melakukan perjalanan panjang dan menarik rangkuman yang disampaikan Prof Paulus Hadisuprapto[19], bahwa secara singkat dapat dinyatakan: (1) Konsep HAM
berkembang melalui jalan panjang hingga terbentuknya konsep HAM sekarang ini;
(2) Konsep HAM bermula dari "Natural rights". Hak-hal alam
yang bersumber dari hukum alam, (3) Konsep HAM berkembang mulai dari
konsep-konsep yang berlandaskan hukum alam, dengan segala aspek pemahaman dan
penjabarannya menuju konsep-konsep yang lebih kongkrit berdasarkan hukum buatan
manusia.(4) Konsep HAM pada alhirnya mengkristal menjadi berbagai dokumen HAM –Bill
of Right – Universal Declaration
of Human Right. (5) Konsep
HAM yang sudah mengkristal itu ternyata dalam penerapannya masih harus
menghadapi dua kutup
pandang teori universalisme dan teori relatifvisme budaya.
Menarik dipaparkan pada butir kelima
rangkuman tersebut, beliau menyimpulkan bahwa salah satu perbantahan sekitar
universalisme versus cultular relalitifvisme merupakan kenyataan yang tak dapat
dibantah. Hal terpenting yang dapat dilakukan sehubungan dengan hal ini ialah,
bagaimana upaya merekonsialisasi perbedaan-perbedaan antara universalisme dan
relativisme budaya[20]
Pada sisi lain Globalisasi lebih dekat
ke arah universalisme, tetapi apa sebenarnya Globalisasi, jika kita terjemahkan
dengan konsep Indonesia, mungkin yang paling mendekati adalah diartikan
"mendunia" dan bila dicermati, maka globalisasi ternyata memiliki
karakteristik yang secara tidak langsung dapat dijadikan para meter kapan telah
terjadi globalisasi. Adapun ciri-ciri atau karakterstik globalisasi adalah: [21]
a. Perubahan
konsep ruang dan waktu- internet komunikasi global super cepat.
b. Pasar
dan Produk ekonomi saling bergantung akibat pertumbuhan perdagangan
internasional, peningkatan pengaruh perusahaan multinasional & dominasi
World Trade Organization (WTO).
c. Peningkatan
interaksi kultural, perkembangan media massa (berkat teknologi komunikasi)
melintas ragam budaya (Fashion, literatus, kuliner)
d. Peningkatan
masalah bersama, lingkungan hidup (Global warming), krisis multi nasional
(krisis keuangan Amerika dampaknya kemana-mana), Peter Duker menyatakan "
Globalisasi adalah jaman transformasi sosial"
Kemudian dalam rangkuman Prof Paulus
menyatakan beberapa pokok pikiran: (1) Globalisasi merupakan fakta sekaligus
proses, (2) Fakta karena orang penghuni bumi dan bangsa-bangsa di bumi merasa saling ketergantungan
satu sama lain dibandingkan era-era sebelumnya, (3) Proses, karena diera
Globalisasi terjadi proses teknologi dan kemanusiaan, (4) Teknologi, sistem
informasi global dan komunikasi global membentuk dan menghubungkan agen-agen
globalisasi, (5) Kemansian, globalisasi ditarik oleh kehendak konsumen dan
didorong oleh kehendak manager untuk melayanani pelanggannya dan memperoleh
kekuasaan (6) Globalisasi
memberikan janji-janji efisiensi dalam penyebarluasan barang-barang kebutuhan
hidup bagi mereka yang dulunya sulit menjangkaunya. (7) Penghayatan dan
pengamalan nilai-nilai etika global perlu karena pada hakekatnya globalisasi
memiliki dua wajah sekaligus "convergence" and "integration"
namun juga "conflik and integration"
Konsep Pancasila dalam bernegara hukum tentunya difungsikan sebagai
Paradigma Reformasi Pelaksanaan
Hukum tentunya harus
didasarkan pada suatu nilai
sebagai landasan operasionalnya, Landasan aksiologis (sumber nilai) bagi bangsa
Indonesia bagi sistem kenegaraan adalah sebagaimana terkandung dalam Deklarasi
Bangsa Indonesia, yaitu Pembukaan UUD 1945 alinea IV yang berbunyi : "......maka
disusunlah kemerdekaan kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang-undang Dasar
Negara Indonesia, yang berbentuk dalam suatu susunan Negara Republik Indonesia
yang Berkedaulatan Rakyat dengan berdasar kepada Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusian
yang Adil dan Beradab, Persatuan Indonesia, dan Kerakyatan yang Dipimpin oleh
hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan, serta dengan mewujudkan
suatu keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia."
Rumusan pada pembukaan itulah kemudian
dipahami sebagai konteks tatanan nilai paradigmatik ideologis Pancasila yang penulis
tawarkan dengan konsep "Thawaf"[22]bukan
hirarkis piramida seperti pandangan Hans Kelsen yang banyak diacu oleh para
penstudi hukum di Indonesia, konsep ini dipertegas dalam penjabaran nilai-nilai
Pancasila dalam peraturan perundang-undangan, bahwa Pancasila merupakan sumber dari sumber hukum
negara, Penempatan Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum adalah
sesuai dengan Pembukaan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang
menempatkan Pancasila sebagai dasar dan ideologi negara serta sekaligus dasar
filosofis bangsa dan negara sehingga setiap Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan tidak
boleh bertentangan dengan nilai-nilai yang terkandung dalam Pancasila.[23]
Ada tiga konsep Pertama, Pancasila
sebagai dasar negara,
kedua, Pancasila sebagai ideologi negara, Pancasila sebagai dasar filosofis bangsa dan
negara. Terhadap ketiga
konsep Pancasila ini diharapkan materi muatan peraturan perundang-undangan
tidak boleh bertentangan dengan dengan nilai-nilai yang terkandung dalam
Pancasila. teks hukum kenegaraan diatas masih terpengaruh pada pola pikir positivisme, masih
perlu merekonstruksi kembali agar membumi.
Mengapa dalam wacana publik sejarang
ini, orang leluasa untuk memaknai kembali Pancasila dengan sudut pandangnya
masing-masing tetapi kemudian berhenti ketika sampai pada bagaimana Pancasila
itu dilaksanakan? Ternyata sebagai suatu konsep teoritik, Pancasila seakan
tiada habis untuk dibicarakan, namun selanjutnya dalam tataran praktis, publik
sulit untuk melanjutkan. Akhirnya timbul kesan bahwa Pancasila memang hanya
untuk disuarakan, bergema sebatas dalam wacana saja yang ujung-ujungnya menjadi
retorika ulangan.
Menanggapi hal ini, Saafroedin Bahar[24] mengakui bahwa tidaklah mudah
menjabarkan serta menindaklanjuti Pancasila di era globalisasi. Menurutnya ada
tiga hal yang menyebabkan kesukaran penjabaran Pancasila itu. Pertama, oleh karena selama ini
elaborasi tentang Pancasila itu bukan saja cenderung dibawa ke hulu, yaitu ke
tataran filsafat, bahkan ke tataran metafisika dan agama yang lumayan abstrak
dan sukar dicarikan titik temunya. Kedua,
oleh karena terdapat kesimpangsiuran serta kebingungan tentang apa sesungguhnya core value dari lima sila Pancasila itu. Ketiga, justru oleh karena
memang tidak demikian banyak perhatian diberikan kepada bagaimana cara
melaksanakan Pancasila sebagai Dasar Negara tersebut secara fungsional ke arah
yaitu ke dalam tatanan kehidupan berbangsa dan bernegara.
Sebab pertama dapat kita telusuri pada
pengalaman Orde Baru dalam memaknai Pancasila. Telah terjadi proses ideologisasi terhadap Pancasila selama masa Orde
baru. Pancasila yang pada mulanya adalah sebuah kesepakatan politik atau
platform demokratis bagi semua golongan di Indonesia berubah menjadi ideologi
yang benar-benar komprehensif integral yang khas yang berbeda dengan ideologi
lain[25].
Dalam masa Orde Baru terjadi mistifikasi Pancasila [26] atau Pancasila dipahami sebagai sebuah
mitos.[27]
Sebab kedua, adalah dengan
dijadikannya Pancasila sebagai wacana publik maka pemaknaan Pancasila itu
sendiri menjadi amat terbuka lengkap dengan argumentasi akademiknya masing-
masing. Pancasila bagi para ahli filsafat misal Notonagoro, Abdulkadir Besar,
dan Driyakarya dikatakan sebagai konsepsi filsafatnya bangsa Indonesia.
Pemaknaan ini yang digunakan selama masa Orde Baru. Pancasila telah dilepaskan
dari sejarah kelahirannya serta keterikatannya dengan bangunan kenegaraaan
Indonesia.
Sebab ketiga adalah benar adanya bahwa
banyak sekali wacana publik terutama akademik yang berbicara tentang Pancasila
akhir-akhir ini, namun sayang sekali pembicaraan mereka tidak banyak memberi
perhatian tentang bagaimana cara melaksanakan Pancasila itu. Pembicaraan hanya
berkutat pada masalah isi makna Pancasila, keprihatinan akan Pancasila, atau
perlunya Pancasila dalam kehidupan bernegara.
Sebab pertama dan kedua saling
bertautan. Dengan menjadikan Pancasila sebagai konsep filsafat sesungguhnya
telah membawa Pancasila pada tataran filsafati, metafisika, teologis bahkan
tataran mitos yang semakin abstrak dan tidak ada titik temu. Pancasila semakin
terpisah dari bangun negara Indonesia dan sulit dicarikan core valuesesungguhnya dalam
konteks bernegara. Akibatnya muncul sebab yang ketiga yaitu orang menikmati
saja perdebatan dalam makna Pancasila yang berbeda-beda itu dan segan untuk
membicarakan cara pelaksanaannya karena hal yang abstrak itu memang sulit untuk
diturunkan. Oleh karena itu Saafroedin
Bahar[28] menyarankan bahwa upaya menemukan
konsepsi dasar dari Pancasila dan penjabarannya tidak dapat dan tidak boleh
dilepaskan dari keterkaitannya dengan keseluruhan substansi dan proses
perumusan Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, serta pasal-pasal yang tercantum
dalam Batang Tubuh Undang-Undang Dasar 1945. Dengan demikian lima sila
Pancasila tetap terkait langsung dengan konteks kehidupan bernegara Indonesia.
Berdasar hal itu maka pemaknaan Pancasila tidak bisa lepas dari pemaknaan
sejarah (interpretasi historis) yaitu pada kata “proses perumusan” dan
pemaknaan secara yuridis (interpretasi yuridis) merujuk pada kata “pasal-pasal
yang tercantum”.
Dari sisi historis, Pancasila
berisikan gagasan atau ide untuk menjawab sejumlah persoalan dasar sebuah
bangsa yang hendak merdeka.Sekaligus pula gagasan yang berhasil dirumuskan ini
menjadi gagasan bersama dalam arti diterima sebagai bentuk kesepakatan di atas
gagasan-gagasan lain tentang kehidupan berbangsa. Dalam kaitan ini oleh
sebagian kalangan, Pancasila merupakan suatu common
platform atau platform
bersama bagi berbagai ideologi politik yang berkembang saat itu di Indonesia
atau titik temu seluruh segmen masyarakat Indonesia untuk saling bertemu dan
bekerjasama, Ismail 1999. Pancasila merupakan kontrak sosial[29].Pancasila
merupakan konsepsi politik[30]
Isi dari gagasan atau ide mengenai
Pancasila sesungguhnya merupakan jawaban prinsipal atas persoalan dasar kebangsaan
Indonesia kala itu sebagai berikut:
1. Masalah pertama apa
negara itu?. Masalah ini dijawab dengan prinsip kebangsaan Indonesia
2. Masalah kedua, bagaimana hubungan
antar bangsa – antar negara ? Masalah ini dijawab dengan prinsip perikemanusiaan
3. Masalah ketiga siapakah sumber
dan pemegang kekuasaan negara ? Masalah ini dijawab dengan prinsip demokrasi.
4. Masalah keempat, apa
tujuan negara ? Masalah ini dijawab dengan prinsip negara kesejahteraan.
5. Masalah kelima, bagaimana hubungan
antar agama dan negara ? Masalah ini dijawab dengan prinsip Ketuhanan Yang Maha
Esa.[31]
Pancasila dalam interpretasi yuridis
merupakan norma-norma dasar bernegara. Dalam ilmu hukum disebut Grundnorm atau
Staatfundamentalnorm. Dan selalu dihubungkan dengan teori jenjang norma
(stufentheorie) dari Hans Nawiasky, norma-norma dasar tentang kehidupan
bernegara itu dijabarkan secara konsisten dan koheren ke dalam konstitusi,
ditindaklanjuti dalam undang-undang , peraturan pelaksanaan serta kebijakan
pemerintahan lainnya. Dengan demikian penjabaran Pancasila dan upaya
menjabarkan gagasan dasar Pancasila secara yuridis adalah kedalam konstitusi
negara dalam hal ini pasal-pasal dalam UUD 1945. Pasal-pasal itu selanjutnya
dijabarkan ke dalam pelbagai undang-undang termasuk di dalamnya PERDA. Jadi
norma dasar Pancasila dijabarkan ke dalam norma hukum negara yaitu UUD 1945. Oleh karena pada tataran ini seharus
perancangan PERDA jangan sampai menimbulkan primordial daerah dan menghambat
investasi sehingga tugas negara yang dijalankan oleh pemerintah daerah untuk
mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat di daerahnya menjadi terhambat,
karena semua masalah yang sebenarnya sudah jelas dalam berbagai peraturan
perundang-undangan tetapi masih dijabarkan lebih lanjut dengan PERDA dan
akhirnya secara subtansi
menabrak berbagai peraturan perundang-undangan yang ada, oleh karena itu perlu
naskah akademik rancangan PERDA sebelum dibahas di DPRD bersama eksekutif,
tentunya ini perlu pelibatan perguruan tinggi setempat dalam pembuatan naskah
akademik, sehingga tidak terkesan PERDA copy
paste dari daerah lain
sebagai output hasil studi banding, walaupun ada yang
berpendapat, bahwa naskah akademik tidak wajib tetapi akan lebih baik ada
panduan ketika merancang PERDA.
[1] Bagir
Manan, 1994, “Ketentuan-Ketentuan Tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan dalam Pembangunan Hukum Nasional”, makalah, disajikan pada
pertemuan ilmiah tentang Kedudukan Biro-Biro Hukum/Unit Kerja Departemen/LPND
dalam Pembangunan Hukum, diselenggarakan Badan Pembinaan Hukum Nasional
Departemen Kehakiman, di Jakarta. Selanjutnya disebut Bagir Manan (II), hlm. 1.
[2] Bagir
Manan dan Kuntana Magnar, 1987, Peranan
Peraturan Perundang-undangan dalam Pembinaan Hukum Nasional, Penerbit
Armico, Bandung, hlm. 13.
[8] Hans
Kelsen, 2006, Teori Umum
Tentang Hukum dan Negara, terjemahan dari General
Theory of Law and State, Penerbit Nuansa dan Nusamedia, Bandung, hal. 179.
Lihat pula Hans Kelsen, 2006,Teori Hukum Murni: Dasar-Dasar Ilmu Hukum
Normatif, terjemahan dariPure Theory of Law, Penerbit Nuansa dan Nusamedia, Bandung
[9] Maria
Farida Indrati S, 2007, Ilmu Perundang-undangan: Jenis, Fungsi, dan
Materi Muatan, Penerbit Kanisius, Yogyakarta ,
hal. 41, 44-45.
[10] Gede
Marhaendra Wija Atmaja, 1995, “Ruang Lingkup Materi Muatan Peraturan Daerah
Tingkat II (Kasus Kabupaten Daerah Tingkat II Badung dan Kotamadya Daerah
Tingkat II Denpasar)”, Tesis Magister, Program Pascasarjana, Bandung, hlm.
13-14.
[13] Listiyono Santoso & Heri Santoso . 2003. (De) Konstruksi Indoeologi Negara: Upaya Membaca Ulang Pancasila. Yogyakarta : Penerbit Ning-Rat
Press.
[14] Pendidikan
Pancasila dan Kewiraan Gagal Sosialisasikan Demokrasi Kompas, 1 Juni 2006.
Pidato Presiden Republik Indonesia Dr. H. Susilo Bambang Yudhoyono ”Menata
Kembali Kerangka Kehidupan Bernegara Berdasarkan Pancasila” Dalam Rangka
Memperingati Hari Lahir Pancasila.
[15] Dalam Naskah Akademik Amandemen UUD
1945 kedua menyatakan: "Meskipun tidak sepenuhnya menganut paham negara
hukum dari Eropah Kontinental, karena warisan hukum Belanda. Indonesia menerima
dan melembagakan adanya peradilan tata usaha negara didalam sistem
peradilannya. Sementera itu penggunaan istilah rechsstaat dihapus dari
Undang-Undang Dasar negara kita sejalan
dengan peniadaan unsur "penjelasan" setelah Undang-Undang dasar
negara itu dilakukan empat kali perubahan. Istilah resmi yang dipakai sekarang
seperti yang dimuat dalam Pasal 1 ayat (3) adalah "negara hukum" yang
bisa menyerap subtansi rechtsstaat dan the
rule of law sekaligus. Unsur
konsepsi negara hukum yang berasal dari Anglo Saxon (the rule of law) didalam
Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945 terlihat dari bunyi Pasal 27
ayat (1) yang menegaskan bahwa " Segala warga negara bersamaan
kedudukannya di dalam hukum dan pemerintahan dan wajib menjunjung hukum dan
pemerintahan itu dengan tidak ada kecualinya"….Paham negara hukum
tercantum dalam ketentuan Pasal 1 ayat (3) terkait erat erat dengan negara
kesejahteraan (welfare state) atau paham negara hukum mareiil sesuai bunyi
alinea keempat Pembukaan dan ketentuan pasak 34 Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia 1945. Pelaksanaan paham negara hukum materiil akan mendukung
dan mempercepat terwujudnya negara kesejahteraan di Indonesia. Sekretariat
Jenderal MPR-RI , 2007, hal 47.
[16] Pasal 1 ayat (1) dan Penjelasan UU No 10
Tahun 2004 yang menyatakan : "Pancasila merupakan sumber dari sumber hukum
negara .Penjelasan Pasal 2: Penempatan Pancasila sebagai sumber
dari segala sumber hukum adalah sesuai dengan Pembukaan UUD Negara Republik
Indonesia Tahun 1945 yang menempatkan Pancasila sebagai dasar dan ideologi
negara serta sekaligus dasar filosofis bangsa dan negara sehingga setiap MATERI
MUATAN Peraturan Perundang-undangan tidak boleh bertentangan dengan nilai-nilai
yang terkandung dalam PANCASILA.
[17] Anthon F Susanto,
"Menggugat Fondasi Filsafat Ilmu Hukum Indonesia" dalam Butir-Butir Pemikiran Dalam Hukum, Refika Aditama, 2008,
halaman
[18] Masuknya ketentuan
menngenai lambang negara ….kedalam Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945 yang melengkapi
pengaturan mengenai bendera negara dan bahasa negara yang telah ada sebelum
merupakan ikhtiar untuk memperkukuh kedudukan
dan makna atribut kenegaraan ditengah kehidupan global dan hubungan
internasional yang terus berubah. Dengan Kata lain, kendatipun atribut
itu tampaknya simbolis, hal tersebut tetap penting karena menunjukkan identitas
dan kedaulatan suatu negara dalam pergaulan internasional. Atribut kenegaraan
itu menjadi simbol pemersatu seluruh bangsa Indonesia ditengah perubahan dunia
yang tidak jarang berpotensi mengancam keutuhan dan kebersamaan sebuah negara
dan bangsa, tak terkecuali bangsa dan negara Indonesia, Sekretrariat Jenderal
MPR-RI, 2007, Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945, halaman 128-129.
[22]UU No 24 Tahun 2009 Pasal 48 ayat (2)
dan Simbolisasi Pancasila dalam Lambang Negara Republik Indonesia, menggunakan
konsep thawaf, seperti Rancangan Sultan Hamid II, 1950
[24] Saafroedin Bahar . 2007. "Bagaimana Melaksanakan
Pancasila Sebagai Dasar Negara Melalui Paradigma Fungsional". www.setwapres.go.id diunduh 1 Juni 2010.
[25] Adnan Buyung
Nasution. 1993. Aspirasi Pemerintahan Konstitusional di Indonesia : Studi Sosio
Legal atas Konstituante 1956-1959. Jakarta; Pustaka Utama Grafiti
[26] Gumilar
Rusliwa Somantri. 2006. Pancasila
dalam Perubahan Sosial Politik Indonesia Modern. Makalah dalam Simposium
Nasional Restorasi Pancasila
: Mendamaikan Politik Identitas dan Modernitas . Jakarta : FISIP UI
[27] Listiyono
Santoso & Heri Santoso . 2003. (De)
Konstruksi Indoeologi Negara : Upaya Membaca Ulang Pancasila. Yogyakarta : Penerbit Ning-Rat
Press.
[28] Saafroedin
Bahar . 2007. Bagaimana Melaksanakan Pancasila Sebagai Dasar Negara Melalui
Paradigma Fungsional. www.setwapres.go.id
[30] Agus Wahyudi
. Ideologi Pancasila: Doktrin yang Komprehensif atau Konsepsi Politis? dalam
http://filsafat.ugm.ac.id/aw
